La Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal había confirmado la sentencia de primera instancia, que, en su momento, había rechazado la acción de amparo entablada por Moyano Nores contra la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y el Banco Central de la República Argentina (BCRA). En consecuencia, había denegado al hombre la autorización para adquirir dólares estadounidenses con el fin de cancelar obligaciones emergentes de mutuos hipotecarios

La Procuradora General de la Nación, al momento de dictaminar, especificó que en el caso, en atención a las modificaciones regulatorias que se sucedieron desde el inicio, el conflicto actual sobre el que la Corte Suprema debe decidir “se ciñe a la constitucionalidad de la comunicación ‘A’ 5318 [del BCRA], en cuanto requiere que el actor obtenga la autorización previa del BCRA para adquirir dólares estadounidenses para un fin distinto y en condiciones diversas a las previstas por el marco regulatorio; y, eventualmente, a la constitucionalidad de la resolución 3421 de la AFIP en cuanto mantiene la implementación del Programa de Consulta de Operaciones Cambiarias”.

De esta manera, como el principal agravio de Moyano Nores consistía en que el BCRA carece de facultades para dictar la comunicación “A” 5318, Gils Carbó pasó a analizar las misiones y las facultades que el ordenamiento jurídico le atribuye al BCRA, y luego a determinar si ellas fueron ejercidas en el marco de las políticas legislativas establecidas por el Gobierno Nacional en materia cambiaria. Señaló que en ese análisis, no podían dejar de ponderarse los intereses colectivos que subyacen en las regulaciones que tienden a administrar el ingreso, egreso y uso de divisas extranjeras.

Uno de los primeros puntos que destacó la Procuradora General fue que “la actividad cambiaria está caracterizada por su complejidad, dinamismo, y tecnicismo. La naturaleza esencialmente dinámica de la actividad financiera, monetaria y cambiaria, así como también la especialidad técnica de la materia, han llevado a atribuir al BCRA amplias facultades regulatorias de esas actividades. En efecto, se requiere un organismo que pueda responder en forma ágil y eficiente a la dinámica cambiante y a la complejidad de la actividad financiera y cambiaria. Ello ha llevado a nuestro ordenamiento jurídico y a los del derecho comparado a atribuir a los bancos centrales amplias atribuciones”. En cuanto al último punto, destacó los ejemplos del Banco Central Europeo y del Sistema Europeo de Bancos Centrales, así como las facultades que tiene la Reserva Federal de los Estados Unidos, el Banco Central de Brasil y del Banco Central de Chile en materia de regulación cambiaria.

Asimismo, subrayó que la actividad cambiaria está caracterizada por su trascendencia: “en efecto, en la regulación de la oferta y la demanda de moneda extranjera están fuertemente involucrados intereses colectivos de carácter económico y social. Las divisas ocupan un rol fundamental en la satisfacción del bienestar general de la sociedad en la esfera económica y social por dos cuestiones centrales”.

Sobre la base de lo anterior, Gils Carbó entendió que el BCRA dictó la comunicación “A” 5318 en ejercicio del poder de policía cambiario y, más específicamente, de las atribuciones previstas en los artículos 4, incisos b, d, f, g, y h, y 29 de la Carta Orgánica. De este modo, los sujetos interesados en adquirir moneda extranjera para esos fines deben peticionar la autorización del BCRA.

Y señaló que “los fines concretos perseguidos por la comunicación aquí impugnada son administrar los flujos y los usos de las divisas extranjeras a los efectos de contrarrestar los efectos negativos de la crisis internacional y a fin de priorizar las aplicaciones de las divisas que se vinculan más directamente con la satisfacción del bienestar general de la población”. Para alcanzar esos fines, el marco regulatorio del mercado cambiario, integrado por la comunicación “A” 5318, permite la adquisición de divisas, sin la conformidad previa del BCRA, para su aplicación a fines específicos, mientras que requiere el consentimiento previo de ese organismo para otros propósitos, como el atesoramiento.

Luego, la jefa de los fiscales recordó que las regulaciones cambiarias emanadas del BCRA son dictadas en ejercicio de una facultad reglamentaria propia y autónoma, y no en ejercicio de un poder delegado. Y agregó que esta necesidad de establecer regulaciones cambiarias para concentrar y administrar las reservas de divisas -una de las funciones principales del BCRA- ha sido destacada por la Corte Suprema en el precedente “Cambios Teletour SA”.

A su vez, la Procuradora General indicó que, en atención al rol que tienen las divisas extranjeras en la satisfacción del bienestar general, “no puede perderse de vista que el BCRA actuó en el marco de sus misiones esenciales establecidas por el Congreso de la Nación, a saber, preservar el valor de la moneda y procurar el desarrollo económico con equidad social”.

Política legislativa en materia cambiaria

A continuación, Gils Carbó recordó que en el régimen actual denominado Mercado Único y Libre de Cambios (MULC), a partir del cual todas las operaciones de cambio se cursan a través de ese mercado, y se encuentran sujetas a los requisitos y a la reglamentación que establezca el BCRA, “el tipo de cambio no es fijo, como el imperante durante el sistema de convertibilidad monetaria, sino libre o flotante. En la práctica, el tipo de cambio ha sido administrado por el BCRA en aras de promover la estabilidad monetaria y el desarrollo económico con equidad social […], y en ejercicio de las facultadas previstas en el artículo 3 de la ley 23.928, modificada por el artículo 4 de la ley 25.561, para vender y comprar divisas en el mercado cambiario”.

La Procuradora General señaló que la comunicación “A” 5318, impugnada por Moyano Nores, se insertó en un marco que regla, cualitativa y cuantitativamente, el acceso al mercado local de cambios, que introdujo una modificación a un régimen que ya reglaba el acceso al mercado cambiario, y efectuaba distinciones en atención a los usos y aplicaciones de las divisas.

Asimismo, hizo hincapié en que, históricamente, “los usos a los que es aplicada la moneda extranjera son relevantes para la regulación cambiaria, lo que se refleja en las diversas reglamentaciones, montos y condiciones previstas para cada caso. […] De este modo, […] la comunicación impugnada fue dictada en ejercicio de las facultades previstas en la Carta Orgánica del BCRA y se enmarca dentro de la política legislativa constituida por la ley 25.561 y el decreto 260/02, que puso fin al sistema de convertibilidad y de desregulación cambiaria y que, en atención a la naturaleza de la materia, instó al BCRA a reglamentar el acceso al mercado cambiario”.

Finalmente, la Procuradora General añadió que el hombre, en su presentación ante la justicia, no probó carecer de medios alternativos de cumplimiento de sus obligaciones. Entre otras cosas, dijo la jefa de los fiscales, “el actor no ha demostrado que su acreedor se haya negado a recibir moneda de curso legal”. Asimismo, comentó que la pretensión de Moyano Nores no ha examinado los intereses colectivos amparados por la regulación cuestionada, que, como tales, abarcan a su propio interés.

En síntesis, para la titular del MPF, en el caso, el Estado ha justificado en forma suficiente la validez de la restricción examinada, mientras que ninguno de estos argumentos fue considerado por el impugnante. Por todo lo anterior, Gils Carbó, en sintonía con las instancias judiciales anteriores que intervinieron en el caso, concluyó que el planteo de inconstitucionalidad de la comunicación “A” 5318 dictada por el BCRA no podía prosperar.