La procuradora General de la Nación, Alejandra Gils Carbó, dictaminó que la Provincia de Neuquén debe llevar a cabo la consulta indígena y diseñar en conjunto con ellos mecanismos permanentes de participación institucional. De esta manera, la titular del MPF busca que se garantice a los integrantes de los pueblos indígenas afectados directamente por la instauración de ese municipio la participación en las decisiones políticas y el respeto por sus derechos, consagrados tanto en la Constitución Nacional como en los tratados de derechos humanos.

En septiembre de 2003, mediante la ley nº 2439, la Legislatura de Neuquén declaró a la población de Villa Pehuenia como municipio de tercera categoría. A partir de esa decisión, se generó un conflicto con las comunidades mapuche Catalán, Puel y Plácido Puel y  la Confederación Indígena Neuquina. Los representantes de los pueblos indígenas habían afirmado que la creación del municipio los afectaba directamente porque modificaría pautas tradicionales su vida y, por lo tanto, debía ser consultada, en los términos del artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional y del artículo 6, inciso a, del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos indígenas y Tribales. Los tribunales de justicia de Neuquén rechazaron la la acción de inconstitucionalidad planteada por las comunidades indígenas, que presentaron un recurso extraordinario ante la Corte Suprema.

La procuradora General recordó que, para que surja el deber de consulta, “de conformidad con la naturaleza preventiva del derecho, [la] norma exige sólo la posibilidad —no la certeza— de que sean alterados los derechos, intereses o la forma de vida de las comunidades indígenas”. En este sentido, la titular del MPF puntualizó que la creación de un distrito supone adoptar un modelo de organización del Estado y atribuir potestades a una autoridad local, “lo que repercute en los derechos políticos de las comunidades, que son herramientas indispensables para la protección de sus intereses económicos, culturales y sociales”. De modo que “la creación del municipio de Villa Pehuenia demandaba oír a las comunidades a fin de tomar en cuenta sus intereses, opiniones y puntos de vista y, en definitiva, evitar que se menoscabe su identidad cultural”.

Gils Carbó, sin embargo, advirtió “que la declaración de inconstitucionalidad de esas normas en el marco de la acción concreta entablada (…) implicaría declarar la invalidez, en forma retroactiva, de la creación misma del Municipio de Villa Pehuenia y de las autoridades electivas”. En tal sentido, reconoció que el Estado local viene funcionando desde hace más de diez años y que “desde entonces sus autoridades celebraron actos jurídicos que generaron derechos y obligaciones de la más diversa índole, que en gran parte se encuentran firmes”. En ese contexto, consideró necesario encontrar una solución que armonice las facultades provinciales de organización del régimen municipal con los derechos indígenas y los bienes culturales en juego, que deben ser protegidos de manera imperativa.

De esta manera, Gils Carbó entendió que corresponde “condenar a la Provincia de Neuquén a que, en el plazo de 60 días, lleve a cabo la consulta que fuera omitida a fin de que la articulación entre la creación del Municipio de Villa Pehuenia y la forma de vida indígena sea realizada a través del diálogo y de la búsqueda de acuerdos, tal como lo demandan la Constitución y los instrumentos internacionales”. Asimismo, le sugirió a la Corte que condene a la provincia a que, en un plazo razonable, diseñe, en conjunto con las comunidades indígenas, los mecanismos permanentes de participación institucional. Por último, la jefa de los fiscales recomendó que la Corte Suprema establezca “un mecanismo de supervisión del cumplimiento de la sentencia, con intervención de esta Procuración General de la Nación”.

Protección de la diversidad cultural

Entre sus fundamentos, la Procuradora General recordó su dictamen del 27 de septiembre del año pasado, en la causa "Andrada de Quispe, Rosario Ladiez y otros c/ Estado provincial s/ acción de amparo", en el que ya se había referido a la incorporación en el ordenamiento jurídico argentino del artículo 75, inciso 17, de la Constitución Nacional y de diversos instrumentos internacionales que tutelan los derechos humanos de los pueblos indígenas.

Especificó que esos instrumentos constitucionales venían a terminar con el modelo de institucionalidad política del Estado históricamente construido y definido a través del sometimiento de diversas culturas a los valores y concepciones de una cultura hegemónica. En concreto, “el paradigma de protección de la diversidad cultural […] cuestiona el ideal de una ciudadanía homogénea y, por lo tanto, asimilacionista con los pueblos indígenas. Advierte, por el contrario, que se debe lograr el efectivo reconocimiento de la diferencia y un diálogo abierto que permita discutir sobre los espacios y mecanismos de interacción entre la forma de vida indígena y la no indígena”, agregó.

Gils Carbó remarcó que “el derecho a la consulta es, en este caso, una de las herramientas para que las comunidades indígenas gocen, de manera efectiva, del derecho de participar en la dirección de los asuntos públicos, que está previsto en la Constitución Nacional (arts. 1 y 37) y en los instrumentos internacionales (art. 25, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; art. 21, Declaración Universal de Derechos Humanos; art. 20, Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre; art. 23, Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

Además, la Procuradora General puso sobre relieve que el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial había señalado su preocupación respecto a Argentina porque los pueblos indígenas “se encuentran entre los grupos más pobres y marginalizados, por su baja participación en la vida política y su escasa representación en el Parlamento”. En consecuencia, le había recomendado al Estado nacional que “continúe profundizando su debate interno para encontrar la mejor forma de lograr una adecuada representación y participación indígena, en particular en los asuntos que les atañen […] [y] recomienda que el Estado parte redoble sus esfuerzos para asegurar la plena participación de los indígenas, en especial de la mujer, en los asuntos públicos, y que tome medidas efectivas para asegurar que todos los pueblos indígenas participen en todos los niveles de la administración pública”.

La jefa de los fiscales aclaró que la demarcación geográfica de un municipio es “susceptible de afectar la integridad, valor, uso o goce de sus territorios, colocándolos, por ejemplo, bajo jurisdicciones municipales diversas”. Por otra parte, puntualizó que la Constitución de la Provincia de Neuquén prevé que los municipios de tercera categoría deben ser gobernados por comisiones municipales que se componen de cinco miembros elegidos en elecciones directas, y son administrados por un presidente. En la demanda, las comunidades destacaron que en el seno del pueblo mapuche las decisiones son tomadas a través de mecanismos e instituciones propias tales como los parlamentos comunitarios y los lonkos, que representan su autoridad moral e histórica.

En estas condiciones, Gils Carbó señaló que la creación de un municipio, sin consultar a las comunidades indígenas, es susceptible de afectar el espacio de autodeterminación que es necesario para la preservación de la forma de vida indígena pues las atribuciones que asume el municipio eran ejercidas por las comunidades mapuches de acuerdo con sus criterios e institucionalidad. Resaltó, además, que “implica adoptar una estructura y un modelo de organización del poder que es ajeno a la cosmovisión y a las instituciones políticas de las comunidades indígenas. Así, la ley 2439, que en principio es una norma de carácter general, tiene un impacto diferencial para los pueblos indígenas en comparación con el resto de la población. Ello demanda abrir una instancia de diálogo sobre el modo de organización del poder constitucional a nivel local”.

En definitiva, concluyó, “el Estado argentino ha asumido el compromiso internacional de adoptar medidas concretas para que las comunidades indígenas participen en los asuntos públicos. En una zona como la de Villa Pehuenia, en la que viven grupos con una cultura diferenciada, existe un deber de las autoridades estatales de desarrollar mecanismos especiales de participación política para asegurar que las comunidades puedan tomar parte de la vida pública en pie de igualdad con el resto de la sociedad y, en especial, intervenir activamente en la definición de políticas que involucran sus intereses”.