El titular de la Fiscalía en lo Civil y Comercial y Contencioso Administrativo Federal N°8, Fabián Canda, opinó que debía admitirse la acción de amparo interpuesta por la Asociación Civil Abogados, Abogadas y Profesionales Ambientalistas por el incumplimiento de la normativa que creó el Fondo Fiduciario de Compensación Ambiental en 2018. En consecuencia, consideró que debe ordenarse a la Secretaría de Ambiente que adopte las medidas necesarias para implementarlo, de acuerdo con lo previsto en la Resolución 334/19 de dicho organismo.

En su dictamen, el representante del Ministerio Público Fiscal tuvo por demostrada “la existencia del mandato normativo expreso, el incumplimiento objetivo de la autoridad pública sobre la cual pesa la obligación y el transcurso de un plazo que excede toda pauta de razonabilidad”.

El caso

La Asociación Civil Abogados, Abogadas y Profesionales Ambientalistas interpuso una acción de amparo ambiental contra el Poder Ejecutivo Nacional–Secretaría de Ambiente para que se declare la inconstitucionalidad por omisión y el incumplimiento por parte de la autoridad de aplicación derivado de la inactividad y falta de operatividad del Fondo Fiduciario de Compensación Ambiental (FCA), que fue creado por el artículo 34 de la Ley N°25.675 General del Ambiente, previsto en el artículo 52 de la Ley 27.431 de Presupuesto para 2018 y reglamentado por la Resolución 334/2019.

En esos términos, solicitaron que se ordenara al Estado a que constituyera y pusiera en funcionamiento el Comité Ejecutivo y la Unidad Coordinadora del Fondo, designara formalmente al fiduciario, suscribiera el contrato de fideicomiso y asegurara la integración, disponibilidad y ejecución de los recursos previstos por la normativa.

En tal sentido, la demandante recordó que, en 2002, la Ley N°25.675 General del Ambiente consagró, en su artículo 34, la creación del Fondo de Compensación Ambiental a fin de garantizar la calidad ambiental, la prevención y mitigación de efectos nocivos, la atención de emergencias y la restauración o compensación de los sistemas ecológicos.

En 2018, a través del artículo 52 de la Ley 27.431 de Presupuesto, el Congreso de la Nación creó el “Fondo Fiduciario de Compensación Ambiental de Administración y Financiero”, en el ámbito de la entonces Secretaría de Medio Ambiente. Dicho organismo, en 2019, a través de la resolución 334/2019 aprobó el reglamento anexo que fijó la estructura orgánica, la figura del fideicomisario, los órganos de control y la operativa del Fondo.

Sin embargo –de acuerdo a lo que señaló la asociación– a pesar de dicho marco legal, “las autoridades nacionales nunca suscribieron el contrato de fideicomiso, no constituyeron los órganos de administración, no ingresaron los recursos afectados ni ejecutaron proyecto alguno en pos de la protección ambiental”.

Además, en el marco de un pedido de acceso a la información pública cursado a la Dirección de Protección Ambiental, el Estado reconoció expresamente que no existe contrato de fideicomiso ni fiduciario designado, no se registraron ingresos de recursos, no se aprobaron proyectos ni desembolsos, y no existen informes de rendición de cuentas.

En virtud de todo ello, la Asociación Civil Abogados, Abogadas y Profesionales Ambientalistas consideró que la omisión gubernamental “genera una lesión actual, inminente y continua sobre derechos de incidencia colectiva, privando a la sociedad de una herramienta idónea y dinámica para responder de manera integral y sistémica ante emergencias y pasivos ambientales”. Agregaron que “la inoperatividad del FCA se agrava en el contexto actual de crisis climática y recorte presupuestario de las partidas ambientales nacionales”.

A su turno, el Poder Ejecutivo pidió que se rechazara la acción de amparo, al considerar que no se daban los requisitos de admisibilidad y procedencia contemplados en el artículo 43 de la Constitución Nacional ni en la Ley 16.986. En tal sentido, agregaron que la pretensión de la demandante para que se ordenara al Poder Ejecutivo Nacional la puesta en funcionamiento y ejecución del fondo “entraña una intromisión indebida en competencias y facultades propias de naturaleza técnica, ambiental, financiera y presupuestaria que le son exclusivas al Poder Administrador”.

La opinión de la fiscalía

En su dictamen, el fiscal Canda consideró que la acción de amparo intentada resultaba admisible “en función de la naturaleza de los derechos aquí en juego y de los elementos hasta aquí reunidos”. También, consideró que se configuraban “los recaudos para la procedencia del amparo por omisión de la autoridad pública en la puesta en ejecución del Fondo Fiduciario de Compensación Ambiental”.

El representante del MPF destacó que “no se encuentra controvertido en autos el deber normativo específico y claro de crear el Fondo de Compensación Ambiental” y que dicho mandato legislativo “ha sido desoído por un tiempo a todas luces irrazonable desde la promulgación de la ley”.

“Resulta evidente que la inacción estatal constituye una demora manifiestamente irrazonable. Han transcurrido más de 24 años desde la promulgación de la Ley 25.675, más de 8 años desde la sanción de la Ley 27.431 y más de 7 años desde la reglamentación del Fondo sin que este se haya implementado, a pesar de su carácter esencial para garantizar la calidad ambiental, prevenir y mitigar efectos nocivos, atender emergencias y asegurar la protección, preservación y restauración de los sistemas ecológicos”, enfatizó Canda.

También sostuvo que la acción de amparo intentada carecía de fines resarcitorios, sino que era promovida ante la omisión de la autoridad pública de ejecutar un mandato legislativo específico. Agregó que la postura del Estado —al reducir el caso a un intento de obtener una opinión consultiva o un pronunciamiento sobre principios generales— “ignora las consecuencias perjudiciales que causa la no implementación del Fondo de Compensación Ambiental sobre los bienes jurídicos tutelados”.

“La postura de este Ministerio Público no implica ordenar un gasto no contemplado, alterar la programación financiera diseñada por el Legislador, ni diseñar o modificar políticas ambientales —facultades reservadas a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, dado que excede la órbita judicial la atribución de autorizar, modificar o sustituir partidas del Tesoro Nacional—“, indicó el fiscal. Añadió que “la comprobada omisión en su instrumentación y la relevancia de dicha reglamentación frente a los bienes jurídicos fundamentales tutelados, sumadas al excesivo tiempo transcurrido, imponen la procedencia del control judicial sobre tal inactividad estatal, sin que ello configure un menoscabo al principio de separación de poderes”.

“El ambiente es un bien colectivo, de pertenencia comunitaria, de uso común e indivisible” consideró Canda y concluyó que “omitir la puesta en marcha del Fondo por más de ocho años no solo vulnera el mandato legislativo del artículo 34 de la Ley 25.675, sino que además priva al propio Estado de la capacidad de responder operativamente ante los riesgos ambientales que la norma buscó precaver”.